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城乡融合需破解四大难题,否则空谈乡村振兴

发布时间:2021年04月03日 【阅读次数:92次】 来源:华容县中小企业公共服务平台

在城乡融合中推进乡村振兴,对各地而言,既是发展的机遇,也对基层治理体系和治理能力提出考验。城乡发展不是此消彼长的零和博弈,而是融合发展、共享成果的共生过程。自2019年底启动国家城乡融合发展试验区改革以来,不少地方的首创精神值得称道。同时,城乡融合发展面临的改革难题也显露无遗。城乡融合发展之路未来该怎么走?改革深水区暴露的体制机制问题如何破解?

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随着城乡融合发展改革步入深水区,涉及的底层体制机制问题进一步显露,突出表现在土地改革、户籍制度、财政金融、建设主体4个方面,需进一步拓展思路、创新理念、授权放权,推动城乡之间更深层次、更高质量融合发展。

 

1

土地制度改革还差“最后一公里”

 

  集体经营性建设用地入市缺乏积极性。沿海某地一区委书记说,集体经营性建设用地入市,政府和农民都没有积极性,区里还得靠土地过日子。从调研情况来看,入市与否对农民的直接收益影响不大,关键是县级财政与村集体经济之间的利益再分配。大规模入市还可能冲击既有的土地价格体系,对县级财政影响更大。因此,迫切需要在入市的集体经营性建设用地用途、根据入市土地不同用途收取不同比例的调节金、明确集体经营性建设用地基准地价、统筹控制入市土地数量和节奏等方面进行系统性安排,为入市找到动力机制。

 

  宅基地改革难以推进,缺乏相关制度配套和保障。宅基地改革是当前建设用地储备最大的一块,也是未来城乡融合发展最大的潜在动力。以广东省清远市为例,目前正加快推进宅基地改革,其中英德市西牛镇通过“两补一交”的方式,实现了宅基地的有偿收回、有偿使用,初步探索了宅基地整合优化利用的创新模式,有效改善了老百姓的居住条件。在目前的制度框架下,通过创新探索也只能实现宅基地有限的“本地价值”,很难承载高端要素导入的功能。进一步挖掘这一战略资源的外部价值,需要突破一些现行关键制度,比如资格权认定、权益退出机制等,但在改革授权没有到位的情况下,地方党委政府很难推进这一改革。

 

  国土空间规划约束,进一步加剧了土地不足的突出矛盾。调研组在西牛镇小湾村看到,韭菜、竹笋等农产品加工业发展如火如荼,助推了乡村产业快速发展,解决了村民的收入和就业问题。但村支书诉苦道,几个项目等着落地,放眼看去大片空地,就是没有可用的,主要都是基本农田。据了解,类似项目落地难的问题,在沿海一些省市较为普遍。当前,各级国土空间规划正在编制过程中,大家期待这一轮规划可以解决这些问题。

 

2

户籍制度改革面临双向流动困局

 

  快速市民化为城市财政带来巨大压力。最为直观的表现,是人口快速流入为学位带来巨大压力。调研组在嘉兴调研时了解到,目前该市教育学位不够了。这是人口快速流入对城市公共服务配套形成压力的一个缩影。这些来到城市的居民,由于老家的宅基地、承包地等权益的潜在价值,很少愿意在城市落户。有的让女方落户到城市,带孩子在城市上学,一个家庭在城乡两头有户口。

 

  农村户籍含金量高的背后,是权益退出机制缺乏。调研组在浙江宁波了解到,农村户籍人口连续几年不降反升,村民不愿意退出户籍。在宁波,目前进入城区生活, 即使不落户,在教育、医疗等公共服务方面影响不大,所以客观上也没有落户的实际需要。但根本上看,还是农村户籍的权益缺乏有效的退出机制,比如宁波有些村庄宅基地退出补偿才1万~2万元,根本达不到村民的合理预期,这也是农村闲置资源难以盘活的重要原因之一。

 

  人才下乡的卡点在于社员资格开放存障碍。当前的政策框架下,农村社员资格无法对外开放,返乡人才难以真正“落户”农村。虽然政策提出“允许返乡人才和创业人员与村民合作建房”,但这一政策没有实施细则,操作上与当前农村宅基地管理制度冲突,难以落地。清远市农业农村局相关工作人员认为,要真正激活乡村资产,关键要推动返乡人群资格权的认定与开放,目前之所以很少退出,主要还是因为宅基地不值钱,而不值钱的根源在于缺乏流动性。当前迫切需要在试验区探索相关改革授权,真正让返乡人群融入乡村,激活沉睡的资产,并转化为城乡融合发展的新动力。

 

3

涉农财政、金融制度有待完善

 

  调研中,各地普遍反映资金不足是城乡融合发展的突出短板。总体来看,目前真正可用于农村建设发展的财政资金规模相对有限,单纯政府投入方式难以持续,但吸引社会资本参与,缺乏真正意义上的好项目,也缺乏其他方式的融资手段。

 

  涉农资金整合复杂度高,执行层面风险大。广东省2018年底推出《广东省涉农资金统筹整合实施方案(试行)》,通过2年时间,累计实现600亿元的资金整合,一定程度上破解了涉农资金整合困局,并在2020年8月进一步发布了修订版。但在清远调研时,基层干部反映,资金整合在操作层面依然有巨大风险,面临不少制度上是否合规的问题,需要基层干部的担当。

 

  土地出让收益用于农业农村的文件在落实中面临挑战。2020年9月印发的《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》明确提出,提高土地出让收入用于农业农村比例。目前还没有更为详细的执行细则出来,尤其考虑到当前县域财政压力较大,这一调整是否会对当前的县域财政带来冲击、如何制定真正可行的操作细则面临巨大挑战。调研组在珠三角、长三角等地发现,虽然当地经济条件较好,但财政压力依然很大,基层普遍担心这一政策成为空头支票。

 

  农村金融体系薄弱,尚未形成有力的社会资本引导能力。调研发现,农村金融已经不只是简单的政策引导问题,更需要进行系统性制度设计和能力建设。在全国大部分区域,农村贷款难依然普遍,迫切需要在新一轮城乡金融体系改革中,加快培育一批专注于农业农村的金融服务主体,围绕特定融资群体,开展精细化深度服务体系构建。

 

4

乡村建设责任主体能力不足

 

  村庄在乡村建设发展方面往往缺乏统筹规划能力,难以形成合力,尤其是乡村产业、业态发展本身难度就大,社会资本参与乡村开发建设的动力和意愿不强,缺乏市场自发的动力机制。

 

  基层组织能力不足,难以代表村民利益,更难以保护村民利益。

 

  一是村集体领军人物缺乏。浙江省宁波市奉化区滕头村、桐乡市濮院镇永越村等发展相对较好的村庄,有一个共同特点:村干部能力强、讲情怀,可以把村庄资源组织好,把各方面力量动员好。基层如何挖掘和培养更多的领军人物,是下一阶段加快推动城乡融合发展的关键问题。

 

  二是村集体经济组织功能有待提升。村集体经济组织作为代表村民利益的主体机构,在未来土地交易和对外合作中是一个主体身份,同时在对内的财产性收益增值过程中,也承担着分配职责。

 

  乡村建设需要引入专业化市场主体,并配套相关政策引导和保障措施。如何设计好有利于社会资本参与的利益保障机制,成为破解发展难点的关键所在。当然,也需要一定的产业基金、财政资金的鼓励和引导。



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